di Giovanni Ferrari
Questo breve documento vuole semplicemente introdurre al concetto di Difesa Civile e Gestione Crisi, tralasciando quindi, di proposito, grandi argomenti strettamente connessi quali la Cooperazione Civile Militare, la Civil Military Cooperation (che, ahimè, non è la stessa cosa della prima, ma detta in inglese), Comprehensive Approach, Stabilization and Recostruction e così via, argomenti che, tutti insieme affrontati e discussi, possono realmente fornire la dimensione precisa di quale enorme vastità sia il mondo della Difesa Civile.
Anche del quadro di riferimento storico non fornisco informazioni. Magari in altre occasioni approfondirò l’origine, il perché sia nel Ministero dell’Interno, il perché sia nel Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e, bontà loro, della Difesa Civile.
Cosa sia la Difesa Civile è classicamente un caso di “tutti lo dicono nessuno lo sa”. Negli anni il significato si è diluito, modificato, scolorito, riformato e deviato, uscendo dal comune sentire per entrare nel nebuloso mondo del “definitorio”: definitum est ergo est.
L’attuale definizione, comunemente accettata un po’ ovunque, è: “La Difesa Civile è il Sistema Paese che si organizza per garantire la continuità dell’azione del Governo, la salvaguardia degli interessi vitali della Nazione, la sicurezza della Popolazione”.
E’ giusto. È esattamente ciò che la Difesa Civile è.
Analizziamo la definizione:
| La Difesa Civile è | Il D.Lgs. 300 del 1999 stabilisce che la Difesa Civile è incardinata nel Ministero dell’Interno. |
| il Sistema Paese | Tutti fanno Difesa Civile, nel senso che tutti dovrebbero |
| organizzarsi per garantire | Organizzarsi per garantire, anzitutto, la capacità della propria struttura/ente/organizzazione/am-ministrazione di superare le crisi (altra definizione necessaria) che la riguardano, in modo che sia garantita la propria capacità di governo così che, tutti insieme, si possa garantire |
| la continuità dell’azione del Governo | La continuità dell’azione del Governo che costituisce l’originale, unico e solo, modo corretto di uscire, vivi, da una situazione di crisi. |
| la salvaguardia degli interessi vitali della Nazione | Salvaguardare per tempo gli interessi vitali della Nazione permetterebbe, addirittura, di non entrare proprio in crisi o, se forze superiori ci portano in tale condizione, la capacità di intervenire per la loro salvaguardia con efficacia. Tutto ciò ci consentirebbe di uscire dalla crisi presto e vittoriosi, così da poter alla fine di tutto garantire |
| la sicurezza della popolazione | la sicurezza della popolazione che si garantisce, non solo con azioni successive, proprie di un altro mondo, quello del Dipartimento della Protezione Civile in Italia o della Federal Emergency Management Agency in USA, ma anche con azioni preventive indirizzate verso i due aspetti citati (continuità e interessi vitali). |
Ragionando su quanto detto, e leggendo di nuovo la definizione, è evidente che il cuore dell’azione della Difesa Civile non è l’intervento successivo ad un evento (compito questo dei Vigili del Fuoco, delle Forze dell’Ordine, del Sistema Nazionale di Protezione Civile) né l’azione tesa a far si che un evento temuto non si verifichi tout court (azione questa propria dei Servizi e delle Forze dell’Ordine) ma, piuttosto, l’organizzazione preventiva per fare in modo che le conseguenze siano le più ridotte, e le più brevi, possibili.
Come si ottiene tale risultato? con il sistema classico: si lavora prima, e si lavora tanto. Come? Con studi, pianificazioni, esercitazioni, nuove procedure utili nel processo decisionale e con la diffusione della cultura dell’addestramento del Capo, non dell’operatore, ché il suo lavoro lo sa far benissimo.
Scendiamo un po’ più nel particolare parlando, anzitutto di
CRISI
Se lo “stato di emergenza” è la situazione di attività ordinaria propria di ciascuna Amministrazione quando opera al limite delle risorse disponibili ed ogni altro incremento di necessità comporterebbe una riduzione dell’efficienza ed efficacia della risposta, allora la soglia della crisi è il momento topico o il concatenarsi dei fatti che portano all’esaurimento delle risorse disponibili per affrontare una data situazione contingente.
Passata la soglia di crisi si entra, appunto, nella crisi. Le risorse non sono più sufficienti ed è necessario ricorrere a misure straordinarie quali, ad esempio, il ricorso a nuove leve di personale o la richiesta di aiuti internazionali o, talvolta, il superamento o anche la non osservanza di norme e procedure esistenti.
Approfondiamo ulteriormente affrontando il concetto di
PREPARAZIONE
Ogni Amministrazione ha un livello di preparazione ottimale che è dato dalla completezza degli organici, dalla chiarezza delle direttive, dalla predisposizione di piani di contingenza (atti a fronteggiare situazioni al contorno del limite di soglia della crisi), dall’addestramento costante di tutto il personale, di ogni livello e qualifica, sia per l’ordinario sia per lo stato di crisi.
Ogni riduzione dall’ottimale comporta una diminuzione del livello di preparazione e quindi un abbassamento della soglia critica. Accettare che la propria Organizzazione non sia preparata come dovrebbe, ed individuare le aree di non preparazione, è la base per predisporre piani e pianificazioni di contingenza validi ed utili.
Pianificare sulla base dell’illusione di essere al massimo della propria preparazione solo perché sulla carta così è stabilito è il passo migliore per essere sconfitti dal superamento della soglia di crisi.
Per cui, per quanto detto fino ad ora,
L’ORGANIZZAZIONE DI DIFESA CIVILE è data dalla quotidiana normale attività delle Amministrazioni, ognuna secondo le proprie specifiche competenze. Nell’ordinaria gestione dell’emergenza, ad esempio, sarà il Dipartimento di Protezione Civile che si occuperà dei problemi ad esso assegnati dalla Legge, così come il Ministero dell’Interno si occuperà dei propri e quello dei Beni Culturali dei propri, ognuno cercando ed attivando le necessarie e già previste sinergie e coordinamenti con gli altri Dicasteri ed Enti utili per la fattispecie.
Anche nella gestione della crisi le stesse Amministrazioni dovranno occuparsi delle stesse materie di cui sono responsabili ex lege. La complessità di una gestione crisi, però, rende necessario un coordinamento superiore delle attività per evitare, soprattutto, una scorretta distribuzione ed utilizzazione delle risorse esistenti che, essendo la Nazione in crisi, di massima saranno risorse non sufficienti o, in parte, neanche idonee.
La messa in campo di altri Organismi di coordinamento, non usualmente utilizzati dalle Amministrazioni, come previsto dall’attuale Manuale Nazionale di Gestione delle Crisi (DPCR 5 maggio 2010) può essere utile nel caso di avvicinamento alla soglia di crisi o in previsione di tale situazione, a patto che siano riconosciuti da tutte le Amministrazioni e che vengano utilizzati regolarmente almeno in esercitazioni ad hoc.
Ciò che è richiesto a tale assetto organizzativo di gestione della crisi, inoltre, è una rapida reazione e capacità di interconnessione tra gli attori, al fine di ridurre al minimo i tempi di scambio delle informazioni e di decisione ed evitare incomprensioni ed attriti.
L’attuale sistema, previsto dal Manuale Nazionale, è invece assai poco coerente con tali aspettative. La sua struttura, stabilita per DPCR e non per Legge ordinaria, lo rende succube di attività proprie delle Amministrazioni che, come detto, operano in virtù di leggi primarie. Accade, quindi, che all’interno delle Amministrazioni che partecipano a tali consessi, quale esempio di inefficacia, solo l’Ufficio cui afferisca la materia Sicurezza sappia delle procedure di gestione crisi e, se quell’Ufficio, all’interno della propria Amministrazione, non è sufficientemente “potente”, allora la sua attività rimane un’attività di nicchia poco considerata dai vertici di riferimento.
Giovanni Ferrari (*)
(*) Giovanni Ferrari, Architetto, è un Funzionario del Ministero dell’Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile. Lavora nella Direzione Centrale per la Difesa Civile e le Politiche di Protezione Civile dal 1989, con incarichi che hanno sempre afferito a pianificazioni, esercitazioni e sicurezza dello Stato.
Laureato in Architettura e abilitato alla professione, ha un Master di II livello in “Difesa da Armi Chimiche e Biologiche”, conseguito presso la II Facoltà di Medicina e Chirurgia dell’Università La Sapienza di Roma. Esperto NBC qualificato dallo Stato Maggiore della Difesa e Esperto, qualificato dalla NATO, in “Analysis and Consequence Management”, continua ad operare, nell’ambito dell’Ufficio I Relazioni Internazionali della Direzione Centrale, cui appartiene, alle attività NATO e nazionali di pianificazione e di esercitazioni di gestione crisi.
Svolge altresì incarichi di docenza per la Scuola Unica Interforze NBC dello Stato Maggiore della Difesa, per il Ministero della Salute, per la II Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, per il Centro Alti Studi della Difesa dello Stato Maggiore ed è inserito nelle liste dei docenti della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno. Fa parte dell’Osservatorio per la Sicurezza Nazionale (OSN) con il quale cura aspetti operativi dell’annuale Corso di Cooperazione Civile e Militare (CoCiM) e delle relative esercitazioni didattiche.